拿什么来保障政府采购的需求管理

2019-07-10 16:56 1318 2
我国政府采购需求管理面临的挑战

我国政府采购需求管理能否有效实现政府采购追求物有所值、满足公共需要等的目标?我国政府采购如何应定义需求?是采取投入的方式还是产出的方式?这对理论与实践带来较多的讨论。实践中存在的挑战主要包括“政府采购较难实现实质公平”“价格虚高”“采购效率不高”“质低价高”“低价中标”等。由于财政资源的稀缺性以及公众对政府绩效的关注,各国政府高度关注财政资源配置合理性及有效性。确保资源的有效性是政府采购的使命,而资源有效性使用的前提与基础即要求政府采购需求管理的有效性。

从政府采购的有关法律法规政策文件来看,我国《政府采购法实施条例》第十五条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法(2017修订)》第十条、第十一条明确采购需求,《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》进行重点强调,《政府采购法》未做详细规定。除此之外,地方关于采购需求管理进行较详细规定得较少,目前主要有山东、贵州、内蒙、天津、安徽等地在政策上进行相关规定。此外,实践中较少形成成熟的政府采购管理经验。我国政府采购需求是我国开展采购的基础与重要前提,当前制度层面进行原则性的规定,实践中存在的问题说明了这一制度的治理效能未能发挥,既需要塑造理念也要推进有效执行。即应关注公共服务的供给质量与效率,而不应仅停留在工程、货物等固定资产方面。

为应对政府采购管理的实践挑战,本文认为,我国政府采购需求管理有效保障的四个重要方面:政府采购绩效评估是采购需求管理的基本要求;救济制度是政府采购需求管理的基本保障;公众参与监督是政府采购需求管理的关键;公共部门创新是采购需求管理的内在激励。

政府采购绩效评估是采购需求管理的基本要求

政府采购需求管理的目标是实现更好的公共服务,这与政府采购绩效以“提高公共服务质量”为主要目标具有契合性。从政府采购绩效的发展来看,由于财政资源的稀缺性以及公众对政府绩效的关注,各国政府关注财政资源配置合理性及有效性,绩效评估成为政府采购本质要求,也是我国政府采购需求实现有效管理的基本要求。政府采购需求确定与管理作为政府采购的基本制度,其有效实施离不开政府采购绩效,即要遵守绩效审计、绩效预算、绩效评估、绩效规制等。在政府采购合同中涵盖项目完成数量、质量等级、违约责任等合同要素,绩效成为采购合同中对双方进行约束的直接手段和执行工具,是采购需求得以落实的重要保障。政府采购需求应有利于采购双方设定绩效目标和签订采购合同的谈判、协商机制、以结果导向的付费机制等的完善。

救济制度是政府采购需求管理的基本保障

政府采购涉及财政性资金使用,其采购的工程、货物、服务,关系国计民生,复杂性强,影响面广。一旦发生争议,不仅影响采购人和参与的供应商,更是影响到政府提供公共服务的质量与效率。政府采购合同授予阶段会因为采购需求而发生争议,例如“供应商认为采购文件,中标、成交结果使自己的权益受到损害的”等提出质疑投诉。政府采购中的争议需要有快速有效解决方式,质疑投诉机制能满足这一需求。要保障政府采购需求管理的有效实施,就要使权利受侵害的供应商等主体能获得救济。

GPA中明确要求各成员方为供应商提供“及时、有效、透明和非歧视”的国内质疑投诉处理程序,并就质疑投诉处理机构的设置、质疑投诉处理程序及救济措施做出进一步规定。从国际经验来看,各国或各地区重视通过政府采购国内审查和救济制度保障政府采购需求的有效实施。具体包含以下内容:

第一,重视构建多元化纠纷解决机制。公共采购合同授予阶段争议处理,质疑投诉是可供选择的救济方式,除此之外,供应商可以申请调解,例如,韩国“供应商可先向采购人提出质疑,通过协商寻求解决办法。如果双方不能达成一致意见,投标企业可向韩国国际合同纠纷调解委员会提出申诉,请求裁决”;也可不经质疑投诉直接提起诉讼,例如,美国“向采购人的契约官提出异议并非向联邦审计总署提出异议的前置程序,供应商可以选择向采购人的采购官或联邦审计总署请求行政审查,也可以选择向联邦赔偿法院或联邦地方法院进行司法诉讼”。无论哪一种,均要保障程序的公开透明。

第二,大多数域外国家或地区,无论在公共采购合同授予阶段采取何种审查模式,均会设立专门的公共采购审查机构来管理审查程序。且引入相关专家参与公共采购争议处理。我国台湾地区成立专门的“公共工程委会员”负责公共采购争议处理。这些专业的机构能更好保障各方利益主体。

公众参与是政府采购需求管理的关键

政府采购活动中,公众参与监督是政府采购需求管理的关键,根据《政府采购法实施条例》等规定,涉及公共利益的采购,需征求公众意见,需求确定或论证后要依法对外公示,接受外界监督。此外,公众参与能提升政府采购决策、提升政府采购服务质量、服务安全性、公平性等。

第一,公众参与提升政府采购需求决策和管理的透明性。在需求确定时及确定后均应使公众参与,以包括公众的知情权与决策权。在这个过程中,采购人应充分认识到利益相关者参与对政府采购项目的重要性。政府采购需求管理包括采购主体、需求内容、制定方案、组织论证、需求公示、监督管理等,每个程序都有利于促进政府不断及时修正其自身的行为价值取向,改革和完善公共决策机制,从而推动决策的科学化、民主化和现代化。

第二,公众参与提升政府采购项目服务质量。基层政府在激励和监督机制下改善公共服务的行为逻辑,畅通基层政府与社会公民之间的沟通交流渠道,促进公众参与,不仅会提高政府管理的效率,也能提升政府通过采购需求及管理提供公共服务质量。

第三,公众参与提升政府采购供给公共服务安全性。决策参与对政府采购绩效的安全方面具有显著影响。政府在为民众提供安全时,需要重视商业中的开发和部署的过程。如在英国,公民参与到政府的商业运作中,将能够保障国家及行政机构的安全运行,也能保障公共服务安全性。

第四,公众参与有利于政府采购需求中贯彻社会政策。社会公众参与到公共项目中,可提升公众受益的方式与公平性。例如,有更多可供选择的服务方式;服务更加人性化;与服务提供方建立更多的良好供需关系。为维护传统的公共服务的正当性和合法性,公众的参与将会加大政府讨价还价的力量,从而能够更好地维护公共利益的有效性。社会公民作为最终受益者,其参与的层次和范围在很大程度上决定了项目所产生的经济效益和社会效益的有效性和公平性。

公共部门创新是政府采购需求管理的内在激励

政府采购的实质是提升公共服务供给的质量与效率。政府部门的创新,尤其体现在政府采购需求方面创新,能较大程度提升公共服务供给的满意度。联合国为提升公共服务的创新,专门设立了联合国公共服务奖,其主要分为三个类型:第一种类型,提升公共服务中透明度,可问责性和回应性;第二种类型,提升服务的供给;第三种类型,通过创新机制,建立政策制定的参与。公共部门创新为采购需求以追求提升服务的供给提供内在激励。例如,马来西亚2020年公共服务创新核心要求是“保持健康的投资环境;政府采取积极措施,减少区域间和族裔间的差距,缩小政府干预经济的范围,与当地私营部门建立稳定的伙伴关系,创造新的就业机会;对教育,卫生和基础设施发展的大量投资;当地高资源基础和当地企业家精神推动经济快速扩张;外国投资增加导致新技能和技术的转移,提高生产力。”这有利于促进更好实现治理,各国通过公共部门创新机制,促进公共治理可持续性。各国或各地区公共部门改革表现在政府采购中,主要是通过采购需求等营造促进持续创新的过程。这将为政府采购管理人员提供学习机制与内在激励,有助于他们提出改善公共服务绩效和需求管理的方法。在采购需求与产出等方面创新,有利于降低行政成本、提高公共服务质量、提升职员和贯彻公民的赋权、促进可持续创新等。

我国应重视采购部门在公共服务供给方面采购需求的改善,应对具有创新性的作法给予奖励,形成示范效应。政府采购需求的提升,有利于实现治理效能的实现。这需要政府治理能力的提升与执政能力的改善,各地政府部门要细化操作指南、形成社会共识,积极与公民社会互动。参与企业要重视企业社会责任,积极创造更多工作机会和提升质优服务,多个主体积极互动关系,通过政府采购需求管理实现以人为核心的可持续生计和公共服务供给。此外,我国应重视政府采购需求管理与以产出为导向结合完善政府采购制度,激励政府部门创新,通过减少资源浪费和提升业务能力来为公众提供更具意义和更高质量的公共服务;使公共机构更负责任;更充分地响应公民对参与要求;帮助最大限度地利用资源以创造公共价值,鼓励在政府中建立更加开放/参与的文化;通过改善公共部门的形象和服务,帮助政府获得民众信任。



来源:中国政府采购杂志社

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